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        2020新增四萬億地方債,意味著什么?
        2019-12-20 11:02:34   來源:   

         

        前言

         

        據中金公司消息,專項債發行規模將從2019年的2.15萬億元(GDP的2.2%)擴大至2020年的3.35萬億元左右(GDP的3.2%)。“考慮到總需求增長走弱、政策空間短期受限,地方專項債擴容可能成為短期逆周期政策主要的’調節器’。”而一般債方面,2019年新增一般債達到9300萬元,考慮到調節財政的需求,2020年的一般債額度應有一定幅度的增長,就此我們可以看出,2020年全年新增的地方債額度總額可達4萬億,再創歷史新高。

        一、一般債再擴容,確保地方財政穩健運行

         

        地方一般債由省級財政部門統一發行后,轉貸各市縣,進入當地一般公共預算,可用于地方部門預算、民生支出與經常性支出,是緩解地方財政運行困難、維持地方財政穩定的重要工具。地方債制度在設計之初的核心理念就是地方財政“自發自還”,但此后一系列的財政改革導致的是財權的逐步上收,從全面營改增到國稅地稅合并莫不是如此;而要培育新地方稅種的說法尚未落地,房產稅依然高懸空中。10月9日,國務院發布了《關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》,將消費稅劃歸地方稅種,拓展地方收入來源,但十三五期間地方政府的任務重大,支出繁多,財政持續緊張,支出規模卻持續增長;是有必要采取更積極的財政政策的。不僅規模在擴容,地方的發行期限也在變長。2019年末,一般債的規模已經達到了118985億元,平均剩余期限5.0年,平均利率3.53%。從數據不難發現,雖然允許發行置換債對存量債務進行置換,但之前設計的期限確實太短,不利于地方財政的穩健運行,因此4月財政部發布了《關于做好地方政府債券發行工作的意見》(財庫〔2019〕23號),其中明確提出不再限制地方債券期限比例結構,地方財政部門自主確定期限;逐步提高長期債券發行占比,更好匹配項目資金需求和期限。財政部多次強調,將會實施更積極的財政政策,因此地方債的擴容,是可以看作是其中的一部分。要促進實體經濟發展,離不開“減費降稅”,但如果地方財政持續緊張,那么進一步減稅既可能造成財政風險,又會遇到推進阻力,因此,對整個經濟環境來說,地方債發行的再擴容是實質上的利好,通過地方債來調節地方財政預算,減少近期對稅費的依賴,未來在減稅政策、減稅舉措上還可進一步加強。

        二、專項債加碼,助力十三五任務全面完成

        專項債主要定向用于項目建設,九月國常會提出,提前下達2020年的專項債額度,并擴大使用范圍,重點用于交通、能源、環保、民生、產業園區等領域,并且要盡快形成實物工作量。不同于一般債進入一般公共預算,專項債是進入政府性基金預算的,要求項目必須實現資金自平衡;也就是說專項債必須對應項目發行,由項目產生的現金流進行償還。因此專項債主要投向的,都是過去地方融資平臺的項目,在剝離了平臺的融資職能后,改由地方表內債務、專項債資金進行實施。十三五即將收官,但許多規劃內的任務尚未完成,地方政府的壓力依然很大;我國經濟對基建的依賴仍然很強,因此專項債的發行規模、使用范圍、發行期限都不斷的擴張,既帶動有效投資、支持補短板擴內需,又助力地方政府全面完成十三五的各項任務。

        三、表內置換表外,繼續整治隱性政府債務

        從實質上來說,地方政府的總體債務并沒有增長,只是從表外債務逐步規范,成為了表內債務。在2015年政府預算體系全面改革、地方債全國發行之前,地方債務一度成為高危問題,不僅規模龐大,還存在期限錯配、成本高、不規范等諸多問題。此后,財政部牽頭進行了債務置換,但冰凍三尺非一日之寒,隱性債務問題并未徹底解決。雖然地方政府舉債被禁止,但在地方發展的巨大需求下,諸多合法模式都逐漸異化為地方舉債的新途徑,從政府購買服務、PPP、政府產業基金莫不如是,融資平臺同樣有抬頭之勢,在2015-2018年間再次產生了大量隱性政府債務。地方債發行的理念就是“開明渠、堵暗道”,因此2019年再次開啟了大規模打擊隱性政府債務的工作,通過專項債的發行,合法籌集地方建設項目所需要的資金,并且降低融資成本、延長融資期限、加強資金與項目管理工作;出臺了《政府投資條例》,規范各類政府與平臺的行為,嚴格禁止隱性債務的再度增長。因此,2020年專項債規模的再擴容,標志著地方隱性債務的全面終結,也正式開啟平臺轉型的進程,平臺的工作焦點轉向如何解決存量隱性債務;在專項債的大量發行后,平臺也找到了自己新的職能:從地方融資的主體轉變為承接各類資金、實施項目的平臺。

        四、地產調控持續,土地財政再難興起

        2020年的地方債發行有兩個亮點,一是規模的擴張,二是暫停了土地類專項債的發行。在專項債政策實行初期,主要應用的領域是棚戶區改造、土地儲備與收費公路。其中棚改債是由過去發放給融資平臺的棚改貸款轉化而來,是表外債務改為表內債務,隨著2020年棚改任務的全面結束,暫停發行在情理之中;收費公路債則是“補短板”的舉措之一,將一部分經濟效益差,無法以特許經營、PPP等市場化方式實施的項目轉為專項債資金實施;土地儲備專項債的初衷是將隱性債務中的重災區——土地儲備領域轉為合法的方式實施,但如今被暫停卻有另一重含義,土地財政的模式該終結了。由于數年的積累,地方政府的存量土地是處于高位的;因此暫停土地類專項債同樣是為了減少地方財政的風險,從源頭上管控土地市場的增量。地產調控的持續也同樣影響到了地方財政的收入,從三季度數據來看,地方政府的土地出讓收入增速明顯降低,這也不難解釋為何2019年的地方財政情況如此困難,為何要將消費稅劃歸地方,為何要進一步增大地方債的發行規模——土地財政,真正走到了盡頭,接下來的問題就是房產稅何時落地。

         

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